烟台市城市发展战略（二）（格局篇）

金石为开2019

三、格“局”：重整城市发展的新秩序（一）产业转型的新维度——从盲目模仿到扬长避短

1、战术思维下的垂直分工思想与模仿思想

以往，烟台作为山东半岛城市群的副中心城市，与青岛比较，相对处于产业链垂直分工的下游，并且存在二产比重过高、三产偏低等问题，针对这些问题，传统的战术思维一般有两种思路。

一种思路认为，烟台应该错位发展，但这种错位是立足于垂直分工体系，即利用我们劳动力、土地便宜的优势，为青岛配套，当然也只能发展些劳动密集型的低端产业。如果遵循这种垂直分工思路，短期可能确实会吸引一些企业过来，但是长期来看，低端产业占据我们大量的资源，我想，结果必然是导致烟台彻底处于区域产业链垂直分工的下游，回报率低，对资源要素吸引力下降，从而呈现出青岛“单赢”的发展格局。

另一种思路认为，烟台应该大力发展三产。这也是典型的战术思维，总想着一步到位。三产好，大家都知道，但是怎么才能干好，怎么才能在离我们只有二三百公里的青岛的压力下干好才是关键。在市场经济环境下，如果还是以计划经济思维，不考虑市场基础条件，盲目上马大搞三产项目，那么又能为谁服务呢？就如同海权交易中心，想得挺好，花了一堆钱建好后也只能闲置。不顾条件盲目大搞三产，基本也就跟空喊口号没什么区别。

2、战略思维下的水平分工思想与掌控思想

以战略思维来考虑区域中的烟台产业定位，最佳的格局当然是在二产方面同青岛进行水平分工，并在青岛退二进三的过程中掌控全球创新风口、集中力量发展新型二产，谋求局部优势，充分利用二产构建区域共同体的优势提升区域影响力、凝聚力与辐射力，最终实现三产的振兴。

首先，制造业的水平分工意味着同一行业在地区之间的产品差别化，以发展水平相近的地区分工为主。经济发展水平和产业结构相近的地区通过优势竞争，能更快地促进结构优化。发展事实也在不断证明这一点，比如在制造业方面，龙头上海与周边地区具有水平分工的行业，整体发展水平也比较高。在《漫谈产业发展趋势与城市产业选择》一文中，通过分析，提出了立足现有基础，烟台比较有前景的产业包括：生物技术产业、电动汽车产业、电子制造业、基于中韩自贸区的现代物流业等。相比于青岛的主导产业，这些产业构筑局部优势应该是没问题的。

其次，在《自废武功还是固守成功——漫谈二产的重要性与科技创新风口的二产机遇》一文中，也谈到了二产对于构建产业共同体的重要作用以及对于全球创新产业链的掌控能力，生物技术、电动汽车、电子制造业、自贸区物流业恰恰都是全球产业的大风口。烟台有足够的基础在产业分工中把握关键，依托基础设施及产业链延伸构筑自己的经济腹地。其中的关键大概包括两点内容：一是从“吸引500强企业”转变到重视“孵化器”及中小企业园区的建设；二是鼓励制造业的改造升级。战略机遇窗口大约是10年，简单点说，就是向着“制造业2025”的目标努力。

最后，就是利用制造业的长板，吸引国外高科技进来，在政策、法规、资本上给予支持，我们很快就会发现，大量拥有先进知识产权的企业会涌进来，我们的制造业的科技实力会迅速提升，我们的三产也会自然迸发。

（二）规模扩展的新边疆——从二元分割到城乡统筹

1、战术思维下的大拆大建思想与盲目扩张思想

在传统的城市经营模式下，土地是城市财政最重要的来源。在当前经济转型的大背景下，如何继续经营好我们的城市，仍有两种战术思维的思路。

一种思路还是延续卖地来钱快的思路，不考虑长久，手段也是简单粗暴，主要表现为两种方式，一种就是不断突破规划界限，在总规之外大搞房地产，另一种方式就是在总体规划中拼命扩大规划区范围，把主城区人口基数干上去，想多搞点地。针对第一种表现，在《漫谈城市经营与房地产发展批判》一文中已有分析，一般而言，大概率是搞一堆库存，建一片鬼城；针对第二种表现方式，我想说的是，技术手法有些LOW，表面上看好像把主城区做大了，但同时后期也把更大范围的用地置于住建部的卫星监管之下，肯定是一堆麻烦。

另一种思路意识到了经济转型，所以要搞城市修补，要大搞旧城（村）改造，恨不得一天把旧村全拆了，实现“高品质”的城市化，当然打的旗号也很高大上——为民解困。针对这种思路，在《野蛮扩张的终结与城市经营的新边疆——漫谈莱山区发展战略》一文中的城中村改造部分已有分析，对于城中村的大拆大建，表面上看，对“城中村民”们有好处，实际上却只是对少部分“坐地户”有利，大量从农村到城市工作的“新市民”失去了“落脚点”，被驱逐出城市化的进程之外。这种劳民伤财的运动式改造，既侵犯了老百姓利益，搞得民怨沸腾、上访不断，政府还要耗费大量人力、物力，打各种擦边球，赔着钱干（如果能挣钱开发商早干了），还要给开发商各种好处，最重要的是阻断了城市化的进程，极不利于城市的长远发展，我实在想不通，这么Low的事情，政府还好意思当作一个重要政绩拼命炫耀。

2、战略思维下的城乡统筹思想与有序发展思想

以战略思维来考虑城市的规模扩张，自然是从城市规模增长的本质出发。城市规模的扩张，本质上是人口的扩张，而要吸引大量的外来人口，自然要进行“精明增长”，即提升城市尤其是中心区的吸引力；当城市吸引了足够多的人口，实现规模的高度扩张时，就需要有足够的建设空间，而面对城市总规框定的城市规模，就需要对规划体制进行创新，创新途径有两个：一是城乡统筹，如果乡村也可以搞建设，那问题就解决了；另一个就是，在城市总规之外“埋伏”足够的“弹性发展空间”。

首先，“精明增长”的本质是增强市中心的活力与吸引力，绝不是简单的城市修补。在《漫谈城市用地标准及城乡用地统筹》一文中也提出，同以往的城市化不同，下一轮城市化高潮很可能是农村土地自由流转推动下的城市化，不论是农村土地“三权分置”还是13城市试点集体用地建租赁住房，都表明了上层的态度。进城的“新市民”很可能不再是抛妻弃子、独自一人的无产者，而是怀揣卖地款、拖家带口的拼搏者，他们更看重城市所能提供的发展机会，以及教育、养老等配套设施，也更看重城市的包容性与开放性。所以，烟台这种二三线城市，如果能够大力完善各种配套设施，制定各种开放政策，还是能有所作为的，毕竟一线城市现在对外来人口实在太不友好了。当然，如果烟台自己乱搞城中村改造，把他们的“落脚点”全都干掉了，自己zuo那就没法了。

其次，假设烟台将来成功吸引了大量人口，那么如何绕开总规的规模限制，对规划部门来说就是个很现实的问题。在《做大城市人口规模的技术方法》一文中，提出合理确定建设用地范围，搞些“特色小镇”，通过镇总体规划突破城市总规规模限制。当然，这只是特殊时期、特定阶段为把握战略机遇期的临时手段。长远来看，还是应该创新落实乡村建设规划许可制度，真正实现城乡融合，赋予乡村建设权，使资本之水在城乡土地间自由流动，市场自然会浇灌出新的财富花朵。

（三）空间结构的新逻辑——从分散组团到弹性发展

1、战术思维下的组团发展思想与分散发展思想

在传统的规划体系中，城市的空间结构规划并不是什么特别重要的内容，按照传统的技术范式，我们对于城市空间结构的规划往往更像是一种描述性总结，比如几心几轴几片之类的。说句实在话，即使现在，好多规划也未认识到城市空间结构同城市发展动力、经济效率的高度相关性。对于烟台的空间结构，传统的思维模式一般有两种思路。

一种思路是以往的组团发展模式。规划师在空间美学的基础上，为避免北京等大城市单中心发展产生的城市病，希望把烟台规划成小而美的城市。这种思路不能说不对，但至少是严重低估了对经济的影响（在《组团结构的代价——漫谈城市空间结构》一文中已有论述），烟台每年要保持那么高的经济增速，这本身就与规划师一厢情愿的美学理想是相悖的，经济优先至少是符合政府或者说大多数人的利益，虽然表面上大家都想两全其美，但现实往往是需要做出取舍的。对于发展经济，以往的规划对此的回答，往往是苍白无力的，他们无法回答城市经济发展动力的问题。

另一种思路是传统土地财政思路的延续，哪里有土地就往哪里发展。比如之前搞组团城市，发现城市经济活力不足，又看到各区之间有地，那就提五区融合，除了要充分利用各区间的土地，更提出牟平是主战场，后面更是提出东部新区，投入大量资源。但搞了这么多年，效果怎么样，大家也看到了，盲目的拉框架铺摊子，只能搞出一片鬼城。农业用地几乎是无限供给的，在当前环境下，不论出于什么理由，政府不加强中心区的建设，盲目扩大外围，那基本只能造一堆边角料。真正对城市发展有决胜力的是中心区土地的有效供给，在中心区凝聚力、辐射力的影响下，人流、物流、资金流、信息流的高效流动，才能带来地区的高度融合。简单的空间黏连，只是物理上的拼凑，支离破碎是必然的结局。

2、战略思维下的弹性发展思想与城市复兴思想

在市场经济条件下，规划的重要工作就是要为城市找到发展的动力。在《组团结构的代价——漫谈城市空间结构》一文中也讲了，规划结构其实同城市的发展动力是息息相关的。因为不同的城市结构会产生不同的城市密度（或者说中心区的发展程度），而密度相当程度上决定了城市的发展动力。

前面也讲了，战略思维就是从一个格局转化到另一个格局，换句话说，城市发展应分不同的阶段。以战略思维，在不同阶段，根据城市的发展速度与目标，设计出富有弹性的空间结构，也就远比死抱一张终极蓝图要重要的多。

所以，根据城市的不同发展速度需求、不同的发展动力要求，规划出富有弹性的空间结构，至少应该是同城市规模、性质等传统重点同等重要的规划内容。

比如在城市起步期，一般单中心结构的效率可能更高，因为更加集聚；在城市拓展期，一般带状的“点轴”结构效率更高，用快速交通系统把中心区紧密联系起来，可以实现中心区空间的高速扩张，既保持密度，又能保证中心区土地的有效供给；在城市的成熟期，城市可根据具体情况选择具体的空间结构。

因此，不同阶段的城市空间结构规划，应该充分落实城市发展战略，尤其是发展方向和发展重点，并在规划中充分阐述，而不仅仅是空间描述。如果在城市起步阶段，就不分重点、不分主次地搞“平均主义”，那么既会造成中心区土地的低效利用，又会浪费大量投资，并增加“多中心的新区”形成“鬼城”的风险。大致建议城市空间结构发展按以下步骤进行吧。

第一阶段，城市复兴期（上海模式）。目前来看，烟台远远没有达到集聚不经济的阶段。烟台城市中心功能不强，固然有青岛“大城市阴影效应”的影响，但也有自身缺乏战略分析和坚定超常规发展的决心等原因。在《组团结构的代价——漫谈城市空间结构》一文中，个人从经济发展角度提出，烟台在发展起步阶段，尤其是在竞争日趋激烈的区域环境中，面对区域结构升维的重大机遇，不宜采取多中心组团的空间结构，应该集中发展中心区，简单点说，就是应该进行城市中心区的复兴。比较现实的选择就是芝罘湾地区的振兴。

烟台必须用强大的中心区实力和卓越的中心区功能表明，其中心城市地位不是自封的和不堪一击的，而是现实的和无以取代的。

第二阶段，轴线扩张期（深圳模式）。当我们有了强大的中心，下步的关键则是如何为中心区的高速扩张规划好合理的路径。在《漫谈烟台发展战略》一文中，提出了依托快速交通轴线，实现中心区东西向扩张。比较现实的选择，就是向西通过滨海西路的建设，加强中心区向开发区的扩张，打造经济生产服务中心；向东通过观海路的准快速化改造，加强中心区向莱山区的扩张，打造创新、教育、文体中心。

第三阶段，弹性发展期。我们对未来唯一可知的就是它的不可知性。面对激烈的区域竞争与不定的国际环境，我们所能做的只能是随机应变以及不断向大概率下注。从目前来看，不论是对接北京、沟通东北，还是寻找腹地，向西都是比较优的选择。当然，具体向西到什么程度，要根据具体形势决定。如果跨海大通道能建起来，那肯定可以胆子大点、步子大点；但如果建不起来还盲目乐观，那可能就悲催了。

以上三个阶段算是大致的划分吧，个人感觉，有些步骤可以穿插进行，关于度的把握可能更为关键，比如芝罘湾建设同东西扩张可以同时推进，但如果芝罘湾不怎么动、两翼扩张过快，可能又搞成平均主义了，如果莱山还在捏着一把好牌等机遇，可能一些大项目被西边占完，也就没啥机会了；再比如向西，好多外部环境也不是我们甚至是省里能够决定的，如果开始就往西下重注，那弄不好就会重蹈东部新区的覆辙，所以，最保险的还是保持足够的弹性，先把中心区干起来再说。

（四）优化环境的新态度——从自然生态到营商环境

按照《烟台赋》的说法，烟台已形成“山耸城中，城随山转，海围城绕，城岛相映”的城市格局，生态优势明显。毕竟客厅里有片海、后院里有座山，自然禀赋摆在那里，但实际上，我们自然环境的优势并未转换为胜势。

以往，我们往往把自然生态环境摆在很高的位置，一方面是因为有种观点一直偏好建设小而美的城市，所以把生态放在首位；但还有一种观点认为，把生态环境搞好，大量人才、资金就会自动涌入，这就有问题了。

首先，相比于周边青岛、威海等城市，大家的自然环境都差不多，再好也好不到哪儿去，再差也差不到哪儿去，自然生态环境只能算是基础性要素。就好像电力对于企业确实很重要，但如果说使用电力是一家企业的优势，那就有些奇怪了。

其次，更重要的，有好多学术界的研究表明，自然环境同城市竞争力并不是强相关的关系，也就是说，优越的自然生态环境并不像我们想象的那样对资金与人才有那么强的吸引力。其实在现实中也很好理解，如果自然环境真有那么强的吸引力，那么广大农村地区和深山老林应该是最有竞争力的，但实际情况却是大家都削尖脑袋往北上广深跑。

所以，靠规划生态项目和保护自然环境就吸引大量资金和人才，实在是有些一厢情愿。实际上，同城市竞争力强相关的环境，指的是城市的营商环境，包括硬环境与软环境。世界银行近年也不断发布年度《全球营商环境报告》，列出了许多影响城市经济发展的环境指标。国内许多先进地区，比如广州，也从多方面就提高营商环境提出了明确要求，具体包括：建设竞争有序的市场环境、建设法治高效的政务环境、建设合作共赢的开放环境、建设充满活力的创新创业生态环境、建设干净整洁平安有序的城市环境、在全国首开先河“晒”执法数据等。

我们烟台政府在此方面也开展了大量工作，并出台了大量配套政策。实际上，这方面的工作，并不是我们规划的主要工作。我想，我们能做的主要工作大致包括以下两方面吧。

首先，就是延续和完善城市和谐共生的生态格局，建设可持续发展的生态城市。这是基础性的工作，更多的是要有底线思维。当然，如果能够结合对旅游资源与人居环境的挖掘、开发、利用、整合，改善城市的投资环境，增强对现代生产要素的吸引能力，也算是锦上添花。但如果指望这个形成胜势，还是调低期望比较好，近中期来看，做成区域内高品位、最宜居的首选城市，压力还是蛮大的，毕竟北面有大连、南边有青岛。

其次，主要是科学合理规划中韩自贸区、保税港区等政策区，扶持发展中小企业孵化器、创意创业产业园等新兴产业园。特殊的政策优惠区，对于塑造良好的营商环境是有巨大的带动作用的。

其它包括依法行政、“放管服”以及政府有为与无为相契合等方面的内容，都是提升营商环境的应有之意，政府也出台了大量文件，这里就不多赘述了。

渤海的海

这个思维有点像金庸笔下的慕容复，防这防那一心想复国，基本功不扎实，功力还不足。

金石为开2019

渤海的海 发表于 2021-10-15 14:01
这个思维有点像金庸笔下的慕容复，防这防那一心想复国，基本功不扎实，功力还不足。

哈哈，又是你啊。这是3年前写的了，不是防这防那的，是要正确的摆正自己的位置，实现多赢。还记得前几年的口号么，保三挣二抢第一。在大的区域内分析是想说，不争故天下莫与之争。

zhuyanb

金石为开2019

渤海的海 发表于 2021-10-15 14:01
这个思维有点像金庸笔下的慕容复，防这防那一心想复国，基本功不扎实，功力还不足。

感兴趣的话，可以自己上网查一下山东省的城镇体系，和最新的国空之类的，看看就大致明白了。包括济南行政区划后GDP第二。网上关于青岛和济南的东西百度就很多了，我就不罗列了。

金石为开2019

zhuyanb 发表于 2021-10-15 14:15

感谢支持，多多讨论啊。