城市发展的新动力与城市经营的新态度——漫谈《土地管理法》的七大突破

金石为开2019

城市发展的新动力与城市经营的新态度

——漫谈《土地管理法》的七大突破

    2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。网上关于技术分析的文章很多，但是谈宏观影响的比较少，个人就不去抠技术细节了，谈谈所谓的七大突破在宏观层面可能造成的影响吧。

新土改下的权责边界——新《土地管理法》的七大突破
突破一：城乡统筹的新动力——破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍

    调整内容：原《土地管理法》除乡镇企业破产兼并外，禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地。

新《土地管理法》允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。

    影响评述：这一突破是新《土地管理法》最大的亮点所在。城乡土地统筹是大趋势，从宏观层面讲，农村土地放开之后，一方面，城市的资本和技术可以进入农村地区，会从根本上解决三农问题，另一方面，农村土地城镇化，将给整个国民经济注入强大的、新的活力。例如，陈志武先生算过一笔账，如果把土地彻底流转起来，允许私人买卖，会为整个中国经济体至少注入40万亿的资本，这是一个巨大的释放和成长空间。

    从微观层面讲，首先，以往城乡差距严重，农民到城市打工只能靠一身子力气，他们没有资本，但如果农村的土地能够卖掉，那就不一样了，他起码有钱在城市里做个小买卖，可以不单单靠力气，还可以靠资本来城市搏生活了。所以，如果农村土地放开的话，首先能缓和城乡贫富差距。其次，可以让农民充分享受资本带来的收入，对于城里人，如果2009年之前买的房，那现在都涨毛了，农民的地虽然也涨了，但是跟他一毛钱关系也没有，超额利润都被垄断一级土地市场的地方政府得着了，现在土地放开了，起码社会更公平了。第三，农民把地卖掉，土地回归其真正的价值，大家搞大地块经营，才会完善农村公共基础设施，农业才会有活力，生产率也会提高很多。

突破二：城市扩张的新约束——改革土地征收制度

    调整内容：1.明确征收条件。原《土地管理法》没有对土地征收的“公共利益”范围进行明确界定，新《土地管理法》首次对土地征收的公共利益进行界定，采取列举方式明确：因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形。这一规定将有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权。

    2.调整补偿标准。原《土地管理法》按照被征收土地的原用途给予补偿，补偿标准偏低，补偿机制不健全。新《土地管理法》首次将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定，并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定，从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。

    3.改革征收程序。将原来的征地批后公告改为征地批前公告。

    影响评述：1.前几年城市高速扩张，在促进经济发展的同时，也引发了大量社会矛盾。现在城市由增量时代进入存量时代，新《土地管理法》严格征收条件，给城市的无序扩张加上法律限制，明确双方的权力边界，这是好事，就不赘述了。

    2.关于提高补偿价格，一方面是为了增加地方政府盲目扩张的成本，另一方面就是为了防止土地盲目兼并。从全国范围来看，大部分地区的征地费用大约是几万块，基本跟大城市的房价一个水平。中华民族的集体信仰，不外是财神爷和土地公公，住200平房子的主，都想搞200亩地，所以不提价就放开，弄不好就会土地兼并出一帮“大地主”。以前一级市场是政府垄断，价格低点就低点，以后慢慢放开，肯定还是要让地价回归市场。不过，咨询了一些专业人士，此次价格对我们山东地区影响不大，因为从2011年开始，烟台就已经开始试点了，我们的征地价格相当于基本没变。

突破三：农民进城的新保障——完善农村宅基地制度

    调整内容：以往关于宅基地一户一宅、无偿分配、面积法定、不得流转的法律规定导致农村宅基地大量闲置浪费，农民宅基地的用益物权难落实。新《土地管理法》完善了农村宅基地制度，明确：人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农民意愿的基础上，可以采取措施保障农村村民实现户有所居。

    为消除农民进城的后顾之忧，新《土地管理法》规定：国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，这一规定意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。同时规定，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

    影响评述：消除农民进城的后顾之忧，鼓励城镇化。以往农民进城是有顾虑的，如果把户口迁到城里，那宅基地等一系列依靠农村户口享受的福利就没了；如果不把户口迁到城里，那又享受不到城市一系列关于教育、医疗等的相关福利。所以，现实中，一方面大量进城打工甚至长期在城市定居的农民，感觉跟城市格格不入，难以真正融入城市，另一方面，农村宅基地等资源又大量闲置。此次，新《土地管理法》规定不得强迫农民退出宅基地，同时又鼓励盘活利用闲置宅基地和住宅，有效消除了农民的后顾之忧，也为将来大量小产权房的处置埋下了伏笔。

突破四：国土开发的新依据——为“多规合一”改革预留法律空间

    调整内容：新《土地管理法》规定：国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。为了解决改革过渡期的规划衔接问题，新《土地管理法》还明确：已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和和城乡规划。同时在附则中增加规定：编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。

    影响评述：“多规合一”是上级的重大战略部署，部门都合了，在法律层面予以明确是必然的，同时规定在过渡期，以往的土规和城规继续有效，也避免了管理混乱。

突破五：国家监管的新底线——将基本农田提升为永久基本农田

    调整内容：新《土地管理法》将基本农田提升为永久基本农田。

    影响评述：虽然在《漫谈城市用地标准及城乡用地统筹》一文中，个人表达过国家的粮食安全应该建构在全球分工协作的基座之上，但这么大一个国家的改革肯定不可能一蹴而就，个人也赞同渐进式改革。此次名称的调整，进一步明确了上层的底线，结合后面央地事权的重新划分，上层的态度基本是划定底线，防止一放就乱。

突破六：央地博弈的新边界——合理划分中央和地方土地审批权限

    调整内容：原《土地管理法》对新增建设用地规定了从严从紧的审批制度，旨在通过复杂的审批制度引导地方政府利用存量建设用地。新《土地管理法》适应放管服改革的要求，对中央和地方的土地审批权限进行了调整，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用，其他的由国务院授权省级政府审批。同时，按照谁审批谁负责的原则，取消省级征地批准报国务院备案的规定。

    影响评述：长期以来，地方对建设用地审批层级高、时限长、程序复杂等问题反映强烈，此次相当于对地方放权了。不过，从烟台实际情况看，上面早就对地方放权了，此次相当于法定化了。

突破七：土地督察的新标志——土地督察制度正式入法

    调整内容：新《土地管理法》在总则中增加第五条，对土地督察制度作出规定：国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。

    影响评述：土地督察制度实施多年，在中央监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用，此次国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度，说明上面觉得这工具很给力，以后会更加强化。

新土改下的城市经营——新《土地管理法》对城市房地产的影响

    通过对上面所谓七大突破的分析可以看出，此次新《土地管理法》的最大亮点就是集体经营性建设用地入市，其它所谓的突破都差不多是配套的中央、地方、政府、老百姓的权责划分。

    以往土地财政年代，政府是一级市场的垄断者，土地是上面放给地方的“发展权”，所以在土地征收的范围、依据、程序甚至监管方面，自然有许多灰色空间，毕竟主要是地方自己的事嘛。现在转变思路，打破地方政府垄断，允许集体经营性建设用地入市，自然要明确界定各方的边界、底线和监督手段了，否则怎么自由流通。这其中的好多举措也是在好多地方试点行之有效的措施，这里就不过多讨论了，重点还是讨论下集体建设用地入市对传统意义上的城市经营——房地产市场可能产生的影响吧。

房地产市场的四大理论——夜壶论、面粉面包论、天际线论与梯子论

    如果不考虑其它因素，集体建设用地入市对城市最大的影响就是利好房地产了。在以往的城市化过程中，农民兄弟虽然进城了，而且自己也心知肚明，以后再也回不到农耕生活了，但是没办法，还必须用一只手摁住农村土地，虽然种地挣不了几个钱还不够折腾的，但是不能撂荒，因为没准儿承包田会被村里收回去。农民兄弟们也知道，土地政策早晚要放开，虽然种地不划算，但是将来土地会是一大笔钱，所以会派一些老弱病残的家庭成员或者自己抽时间回到乡下继续耕种土地。现在上面终于下定决心把政策放开了，农民兄弟终于等到了，可以拖家带口带着一笔不菲的钱彻底城市化了。对城市而言，可能又要开始新一轮“抢人大战”了，这次的人可是带着真金白银进城的。

    但如果要想讨论清楚未来的房地产形势以及可能的具体演化逻辑，个人感觉得首先厘清几个理论——“夜壶论”、“面粉面包论”、“天际线论”、“梯子论”。

    所谓“夜壶论”，就是任大炮提出的，房地产就是夜壶，经济动力不足的时候，就拿出来用一下，不用的时候就一脚踢到床底下。从前几轮经济周期看，直接表现就是过几年房价就会涨一波。

    所谓“面粉面包论”，也是任大炮提出的，就是土地跟房地产的关系，就如同面粉跟面包的关系一样，面粉贵了那面包肯定也贵。上面严格控制土地供给规模，那土地就稀缺了，土地稀缺肯定地价上涨，那房地产价格肯定就上涨。所以，上面控制土地规模会造成房价普遍上涨。

    所谓“天际线论”，是对“面包面粉论”的补充，在房地产大热的时候，严格控制土地供给确实会带来房价的普涨，比如老百姓手里捏着二手房，看见旁边新开了个盘，价格也喜闻乐见，就跟着挂个差不多的价格，反正卖不出去也不吃亏。或者政府推行大范围旧改，老百姓就会高价买入老破小搏拆迁，于是房地产价格畸形上涨。但是，当房地产热度退却，大家重新回归理性，一些旧房子、破房子的价格就会回归，好多老旧小急着用钱，熬不住有价无市，往往就会降价销售，直接表现就是某小区突然成交一套，房价出现断崖式下跌，一些过于偏远的郊区也是同样的道理，于是在城市整体房价层面就表现为高高低低的“天际线”。“天际线”理论实际上描述了一波房地产涨价下，不同区位的不同涨幅，同时，也正是由于“天际线”现象，城市中心区才会有外来人口的落脚点。

    所谓“梯子论”，主要是指由于对于大部分老百姓来说，房子太贵了，所以是不可能一把付清、一步到位的，在“天际线”论的影响下，大家买房都是爬梯子，50万的（刚需房）卖了，多贷50万买100万的，100万的卖了，多贷100万买200万的，200万的卖了多贷100万买300万的，一级一级往上爬。现在国家调控房地产就是把梯子抽走，首先大幅度提升首付比例，其次严格审核贷款、上浮贷款利率，意思是你们自己有能耐就往上跳，跳不到就在现在的位置蹲着。没了流动性，房价就涨不动了。

有一种禁止叫绸缪——政府会说不行，市场会说可以

    介绍完四大理论，可以发现，“面粉面包论”与“天际线论”阐述的是一个城市房地产价格的基本格局，“夜壶论”和“梯子论”决定了到底能不能“房住不炒”。下面具体以“夜壶论”和“梯子论”分析下房地产市场可能的走势。

    夜壶论——经济增速硬约束下的产业升级

    现在经济形势还是挺严峻的，一季度GDP增速6.4%，二季度GDP增速掉到6.2%，上面还坚决不松口，坚持“房住不炒”，感觉这次转方式的决心比前几次都要大，近期放水也反复强调要支持科技产业、中小创新企业的发展，要求严格控制房地产贷款。虽然要为上面点个赞，但说实话，经济增长的压力还是蛮大的，因为创新这玩意虽然是个好东西，但早期很烧钱，风险也很大，短期内能否拉动经济快速增长还很难说，但今明两年经济增速是有硬杠杠的：今年要献礼70周年，明年是GDP翻番的承诺期。网上查了一下，如果要达到目标，就要求2年GDP增速都要保持在6.2%，假如延续上半年经济下滑的趋势，肯定是完不成任务的。虽说十九大报告不再提之后GDP翻番的事情，但之前说的话是收不回去的，我党一向是说话算数的，保不准明年就要掏出夜壶用一下，这把放开农村集体经营性建设用地也算是未雨绸缪吧。

    梯子论——土地驱动城镇化下的抢人大战

    对于烟台而言，上一波房价暴涨除了一二线城市资金的涌入炒作之外，还有一个重要的原因即是大面积的旧改——从短期看，旧村的原住民确实可以通过获得拆迁款启动刚需房的第一级梯子，推动房价上涨，但是从长期看，旧改拆掉了外来人口的落脚点，老房子没了，抬高了第一级阶梯，外来人口需要的梯子更长了，这就相当于变相地驱逐了外来人口。当原住民都上楼了，房价上去了，城市也没了外来人口的落脚点，将来靠谁启动刚需这第一阶梯呢？而且失去外来人口，也失去了城市长远发展的最底层动力，不利于城市经济的长远发展，房价上涨也就成了无源之水。还好，现在新一轮土改，自带梯子的外来人口“还有5秒钟到达战场”，他们可能启动新一轮的刚需购房，于是很可能谁能够吸引更多的外来人口，谁就可能更好地掌握先发优势——假如有一天，当上面掏出夜壶、放出梯子，谁做的准备更好，谁就可能更快更好地激活房地产市场，所以城市经营者们还是对外来人口好一点吧，别再为了政绩盲目推旧改了，官员们眼中的老破小，是外来人口进入城市的落脚点，也是城市增长的原点。

一些建议

    城市不是赢在起点，也不是赢在终点，而是赢在拐点。城市经营者需要做的是在拐点来临之前做好准备，此次新《土地管理法》可能就是一个被低估的拐点。个人大致从近期和中期两方面提出建议吧。

    从近期看，由于此次放开了集体经营性建设用地，宅基地还未放开，所以肯定会出现一些新业态或者擦边球，比如长租公寓，以往由于土地成本较高，所以资产证券化困难，此次集体经营性建设用地入市为此类创新型业态提供了解决方案；还有就是一些所谓的养老地产、文旅地产之类的类住宅擦边球，肯定应该出台相关政策进行规范。

    从中期看，建议做好准备，提升城市综合实力，迎接可能的抢人大战，重点包括以下几方面吧。

    1.现在大数据技术很厉害，上面一城一策“微操”地方房地产，说实话烟台的房子价格不算高，可以适当控制下土地出让进度，为未来可能掏出来的夜壶做好准备。

    2.转变全面铺开的旧改工作，建议按照市场化有序推进，为外来人口提供落脚点。

    3.发展中小企业、新兴产业。在之前的文章也讨论过，以往农民进城就业还有个门槛，现在送个快递、外卖什么的，只要愿意出力就能找到工作，农民进城主要还是为了挣钱，要满足他们的就业需求，这些靠那些高大上的重化工、大企业是很难做到的。

    4.完善教育、医疗等配套设施。以前是留守儿童、种地老人，现在可能是农民兄弟们拖家带口的全体搬到城里来了，教育和养老可能是除了就业对他们最有吸引力的公共资源了。

    5.户口等其它软性优惠政策。

    最后，再次声明一下，个人非常赞同上面控制房地产的政策，不建议城市还走土地财政的老路，相关观点在《漫谈城市经营与房地产发展批判》也已经表达，这里就不赘述了，搞好城市经营还是应该立足城市长远发展，制定合理的发展战略、提升城市综合实力，至于把握机遇、做高房价、获取经营收入，只是城市繁荣的副产品，房地产不应是城市发展的目标，城市好了房价自然就高了，不能舍本逐末。另外，个人也强烈支持上面房住不炒的政策，不建议大家去炒房，从短期看，上面控制得还是死死的，大部分地方的房价基本是横盘，甚至好多人已经扛不住了，开始降价出手了，所以从短期看，房价可能还要再跌一跌，即使中期房地产政策能够放开，那在政策初期，由于一二线房地产解冻所形成的虹吸效应，对三四线城市也未必是好事。所以，希望大家不要误解了我的本意。

        以上大致就是个人能想到的一些不成熟见解，请方家指正。

雪窝文化

允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。
是历史的跨越和进步。不再垄断国有土地市场了，农村建设用地可以商品化，集体土地房地产终于迎来了春天。

金石为开2019

雪窝文化 发表于 2019-10-8 09:42
允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件 ...

慢慢来，要具体看后续的配套政策。像北京前阵子搞的是共有住房，反而压了房价。

喜社海外婚礼

雪窝文化 发表于 2019-10-8 09:42
允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件 ...

这玩意不是什么好事。看起来宅基地或者集体土地可以上市了。但是后期竭泽而渔啊！农民一世可以保荣华，二代温饱，三代土地都特么没了！！好了还能剩点微薄的分红，惨了就直接送给资本集团了！！土地不能动啊！这是世纪大陷阱啊

金石为开2019

喜社海外婚礼 发表于 2019-10-8 13:17
这玩意不是什么好事。看起来宅基地或者集体土地可以上市了。但是后期竭泽而渔啊！农民一世可以保荣华，二 ...

不用这么悲观，大家三代以上都是农民，现在在城市不都生活的好好的么。关于土地的担心，如果大家感兴趣，另有文章跟大家讨论。

烧仙草

农村老家的地都卖了，这是山穷水尽走投无路的败家子吧。。

金石为开2019

烧仙草 发表于 2019-10-8 14:38
农村老家的地都卖了，这是山穷水尽走投无路的败家子吧。。

好多农民种地是不挣钱的，常年在外打工，感兴趣可以去农村看看，其实村里大量的都是留守儿童和留守老人。